La historia de la ley de nietos: ¿por qué el Tribunal Supremo ha paralizado sus efectos?

Análisis Jurídico escrito por Luis Baeza

Uno de los asuntos jurídicos más importantes y que más polémica está generando en la opinión pública es la reciente decisión del Tribunal Supremo de suspender cautelarmente la posibilidad de votar de las personas que obtuvieron la nacionalidad española gracias a la mal llamada “ley de nietos”, la cual se ha posicionado en el epicentro del debate público debido a la cada vez mayor cercanía de las próximas elecciones generales. Sin embargo, para entender el origen de esta historia debemos remontarnos varios años atrás, a la aprobación de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, y a su disposición adicional octava.

La mal llamada “ley de nietos” dentro de la ley de memoria democrática

La primera circunstancia legal de la que debemos hablar para analizar todo el revuelo formado en la actualidad es la aprobación del texto normativo que da cabida a lo que hoy se conoce como “la ley de nietos”, que no es más que una disposición adicional de la ya mencionada ley de memoria democrática. Aunque pueda parecer extraño para gran parte de la opinión pública, y pese a que la polémica se ha levantado en gran parte en el año 2026, el precepto que da origen a la misma presenta vigencia en nuestro Ordenamiento Jurídico desde hace casi cuatro años, habiendo sido aprobada en 2022.

La ley de memoria democrática, también objeto de controversia en su momento, es un texto normativo que, entre otras cosas, tiene como principal misión “la recuperación, salvaguarda y difusión de la memoria democrática, entendida ésta como conocimiento de la reivindicación y defensa de los valores democráticos y los derechos y libertades fundamentales a lo largo de la historia contemporánea de España”.

Más allá del análisis de la ley mencionada, que daría lugar a otro artículo, lo importante para el asunto objeto de estudio es su disposición adicional octava, que es la que se conoce popularmente como “la ley de nietos”, y que se redacta de la siguiente manera:

“1. Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española, podrán optar a la nacionalidad española, a los efectos del artículo 20 del Código Civil.Igualmente, podrán adquirir la nacionalidad española las personas que se encuentren en los siguientes supuestos:

a) Los hijos e hijas nacidos en el exterior de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978.

b) Los hijos e hijas mayores de edad de aquellos españoles a quienes les fue reconocida su nacionalidad de origen en virtud del derecho de opción de acuerdo a lo dispuesto en la presente ley o en la disposición adicional séptima de la Ley 52/2007, de 26 de

diciembre”.

Como bien se puede entender de la lectura de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, la condición sine qua non para que los que sean hijos o nietos de españoles de origen puedan obtener la nacionalidad española es que aquellos la hubieran perdido “debido a haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual”. Este matiz jurídico es la clave para entender el contexto del caso.

Como añadido, cabe decir que en la disposición analizada se establece también que “esta declaración deberá formalizarse en el plazo de dos años desde la entrada en vigor de la

presente ley. Al terminar este plazo, el Consejo de Ministros podrá acordar su prórroga por un año”.

Precisamente, la prórroga mencionada fue aprobada en octubre de 2024, por lo que la posibilidad de optar a la nacionalidad española por la “ley de nietos” acabó en octubre de 2025, aunque muchos de los expedientes ya iniciados con anterioridad siguen tramitándose.

La clave de la polémica: la Instrucción de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública

El siguiente paso para entender todo lo acontecido es una decisión tomada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, organismo dependiente del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes y que representa la máxima autoridad administrativa en materia de regulación, supervisión y unificación de criterios en todo aquello relativo al estado civil, la nacionalidad, los registros públicos y las notarías en España. El 25 de octubre de 2022, pocos días después de la aprobación de la ley de memoria democrática (y de la vigencia de “la ley de nietos”, por tanto), la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública emitió una instrucción donde establecía, en el punto tercero (prueba de la condición de exiliado) del criterio cuarto (reglas de procedimiento y documentación que debe aportarse), que “se presumirá la condición de exiliado respecto de todos los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955”.

En otras palabras, la instrucción mencionada establecía que la interpretación que debía realizarse de la disposición adicional octava de la ley de memoria democrática era que todas aquellas personas que hubieran salido de España entre ambas fechas eran considerados exiliados, sin comprobar de forma efectiva si, como exige la ley, fue por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual. Ese es el motivo de la judicialización del caso, la utilización discrecional del baremo de quién se considera exiliado (y con opción de obtener la nacionalidad, por tanto) establecido en la instrucción estudiada, que no sigue el criterio de la ley.

Los efectos en las elecciones generales de 2023

Como hemos mencionado durante este artículo, los efectos de la “ley de nietos” ya se aplicaron a las anteriores elecciones generales, pese a que es en estos tiempos cuando más polémica ha generado. Para analizar qué efectos tuvo en los últimos comicios nacionales es importante estudiar los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE):

• En octubre de 2022, cuando se aprobó la “ley de nietos”, el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) contaba con 2.285.830 personas.

• En las elecciones generales de 2023 contó con un total de 2.333.056 votantes, es decir, un aumento de en torno a 47 mil personas.

El aumento no fue significativo debido a que dichos comicios fueron tan solo nueve meses después del inicio de la vigencia de la ley 20/2022, por lo que no dio tiempo a tramitar muchos expedientes. Como curiosidad, el voto extranjero provocó que un escaño que inicialmente era del PSOE pasara, tras el recuento exterior los días posteriores, al PP.

El Tribunal Supremo entra en acción

Pese a que la instrucción de la “ley de nietos” ya fue recurrida, sin éxito, poco tiempo después de su aprobación por la Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica,que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (TSJM) inadmitió por falta de legitimación activa, el verdadero trasiego legal que ha suscitado toda la polémica se remonta a este mismo año.

El partido político VOX y la organización Iustitia Europa interpusieron una reclamación ante la Junta Electoral Central (JEC) a finales del mes de junio de 2026, pero la misma rechazó sus peticiones esgrimiendo que no tenía competencia para valorar la forma en la que el Ministerio de Justicia otorgaba nacionalidades. Tras esta negativa, ambas instituciones interpusieron sendos recursos contencioso-administrativos contra la mencionada JEC, argumentando que no actuar conforme a la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática sería ir en contra de la transparencia de las elecciones y, entre otras cosas, vulnerar el artículo 23 de la Constitución española (CE), sobre el derecho al voto y la participación ciudadana.

Sendas organizaciones se apoyaban, además, en el artículo octavo de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, donde se establece que “la Administración electoral tiene por finalidad garantizar en los términos de la presente Ley la transparencia y objetividad del proceso electoral y del principio de igualdad”, chocando íntegramente contra la argumentación de la Junta Electoral Central (JEC), que esgrimió falta de competencia para poder actuar contra la “ley de nietos”.

Ante los recursos de Iustitia Europa y VOX contra la decisión de la JEC, el Tribunal Supremo (órgano judicial competente para resolver las impugnaciones de las resoluciones de la misma) incoó dos procedimientos especiales para la protección de los derechos fundamentales de la persona a tenor de la argumentación de los demandantes. En dos autos distintos el Tribunal Supremo argumenta que en el caso objeto de estudio se dan las tres circunstancias requeridas para la aprobación de medidas cautelares:

• Periculum in mora (riesgo por mora procesal): el Alto Tribunal destaca la existencia de un incremento inusual de más de 400 mil electores en el censo desde las últimas elecciones generales y, ante la inminencia de unos nuevos comicios, existe un riesgo grave e irreversible para la transparencia del proceso si no se verifica todo antes. Es decir, no aprobar la medida cautelar ahora podría hacer que cuando finalice el procedimiento judicial carezca de sentido la sentencia por ya haberse celebrado elecciones generales, por lo que claramente se puede apreciar la existencia del riesgo por mora procesal.

• Fumus boni iuris (apariencia de buen derecho): la sala aprecia la existencia de una controversia jurídica fundada.

• Ponderación de los intereses en juego y la proporcionalidad de la medida: el Tribunal Supremo entiende que prima el interés público en la veracidad, objetividad y pureza del censo electoral que el automatismo administrativo.

Por todo ello, el Tribunal Supremo aprobó medidas cautelares que presentarán vigencia, en principio, hasta el momento en que se resuelvan los procedimientos principales porque, como es sabido, lo que ha sucedido no es que la justicia haya tumbado la instrucción de la ley de nietos, sino que únicamente ha paralizado sus efectos hasta que sus respectivos procesos judiciales se resuelvan, que previsiblemente será más allá de las próximas elecciones generales, previstas para el año 2027.

Los efectos de las medidas cautelares en la práctica

Principalmente, las medidas cautelares suspenden la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) de todas aquellas personas que hubieran obtenido la nacionalidad española por la ley de nietos, así como sus efectos para aquellos ya inscritos. A su vez, sí se permite la pertenencia al censo a aquellos que sí hayan acreditado correctamente la condición de exiliados de sus antepasados, tal y como exige la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.

Dicho todo lo anterior, es previsible que cuando se celebren las próximas elecciones generales el fondo del asunto aún no se haya resuelto en el Tribunal Supremo, por lo que aquellas personas que hayan obtenido la nacionalidad por la ley de nietos y no hayan acreditado la condición de exiliado no podrán votar en las mismas.