La historia de la ley de amnistía: de llave para la investidura hasta las sentencias del TJUE

Artíuclo de derecho escrito por Luís Baeza

Análisis jurídico de la historia completa de la ley de amnistía, desde el contexto de su aprobación hasta las sentencias del TJUE, pasando por su recorrido en las Cortes Generales, la imposibilidad de retorno de Puigdemont y el aval del Tribunal Constitucional: ¿cuál es su situación jurídica actual y futura?

El 23 de julio de 2023 fue el día en que se celebraron las últimas elecciones generales en España, tras un adelanto electoral decidido por Pedro Sánchez tras la debacle del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) en los comicios autonómicos y municipales del mes de mayo anterior. Con esta iniciativa del presidente del gobierno se buscaba evitar un desgaste mayor para el partido del ejecutivo y así hacer, entre otras cosas, que sus rivales políticos tuvieran menos tiempo para poder desplegar sus armas electorales, ya que la legislatura terminaba a finales de año.

El contexto político de la ley de amnistía

El resultado de las elecciones generales del verano de 2023 dio como vencedor al Partido Popular de Alberto Núñez Feijóo, con un total de 137 escaños, pero no pudiendo lograr la investidura al no sumar el bloque de la derecha los 176 votos a favor necesarios para ello, es decir, la mayoría absoluta. En contraposición, y aunque el PSOE obtuvo solamente 121 diputados en el Congreso, sí se pudo lograr la investidura de Pedro Sánchez al lograr reunir el apoyo de Sumar (31 escaños, y que pasó a formar parte del gobierno), ERC (7 escaños), Junts per Catalunya (7 escaños), EH Bildu (6 escaños), PNV (5 escaños), BNG (1 escaño) y Coalición Canaria (1 escaño). En total, 179 diputados votaron a favor de la investidura y 171 en contra, logrando así Pedro Sánchez Castejón formar gobierno durante cuatro años más.

Para poder entender todo lo relacionado con la ley de amnistía, figura jurídica objeto de análisis, es importante entender primero las razones de su nacimiento, y por ello hemos hecho énfasis en el resultado electoral de hace tres años. A nadie se le escapa que la ley de amnistía fue fundamental para los partidos independentistas a la hora de mostrar su apoyo a la investidura de Pedro Sánchez, obteniéndola como moneda política y estableciéndola como condición para votar sí en el Congreso.

En ese contexto se entiende el viraje del presidente del gobierno tras las elecciones del 23 de julio, defendiendo tras los comicios que “en el nombre de España, en el interés de España, en defensa de la concordia entre españoles, vamos a conceder una amnistía a las personas encausadas durante en el procés catalán”, recalcando que la amnistía se hará “con luz y taquígrafos” y que la medida será “plenamente legal y acorde a la Constitución”, mientras que antes de las elecciones aseveraba que “el independentismo lo que pide (…) es la amnistía, algo que desde luego este gobierno no va a aceptar y que desde luego no entra en la legislación ni en la Constitución española”.

La aprobación de la ley de amnistía en las Cortes Generales

La aprobación de la ley de amnistía en las Cortes Generales no fue un camino fácil para el bloque de la investidura, sino que fue retrasada lo máximo posible gracias a determinadas técnicas legales implantadas por la oposición. En las elecciones generales de 2023 el Partido Popular obtuvo la mayoría absoluta del Senado, lo que le daba la capacidad de dilatar el proceso legislativo hasta el límite de lo permitido por la Constitución y los reglamentos del Congreso y del Senado.

Entre otros preceptos, el artículo 90.2 de la Carta Magna establece que “el Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo”. Ese plazo indicado es el que el Partido Popular aprovechó al máximo, y solo fue cuando éste llegaba a su fin cuando el Senado rechazó la ley de amnistía, pudiendo entonces el procedimiento legislativo continuar según lo dispuesto en el artículo anterior cuando dice que, tras el rechazo de la Cámara Alta, “el proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial”.

A tenor de lo dispuesto en la Carta Magna para el procedimiento legislativo, el Congreso de los Diputados volvió a votar la ley de amnistía el 30 de mayo de 2024, quedando finalmente aprobada gracias al sí de la mayoría absoluta de la Cámara Baja. Por último, otra de las cuestiones polémicas que envolvieron todo el proceso fue el modo en que la ley de amnistía fue tramitada en las Cortes Generales, ya que el PSOE no utilizó la figura jurídica del proyecto de ley proveniente del Consejo de Ministros, sino que lo hizo como proposición de ley de su grupo parlamentario, lo que evitaba la obligatoriedad de determinados informes preceptivos del Consejo de Estado y del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), entre otros.

Más allá de los entresijos y otras cuestiones dimanantes del procedimiento legislativo explicados anteriormente, la ley de amnistía fue finalmente publicada en el Boletín Oficial del Estado el 10 de junio de 2024, con el nombre de Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña.

Análisis jurídico de la ley de amnistía

A la hora de analizar el contenido exacto de la ley de amnistía es importante realizar un estudio de cada uno de sus apartados, a tenor de lo dispuesto en la misma, estando dividida de la siguiente manera:

- Artículo 1 (ámbito objetivo): se establece que “quedan amnistiados los siguientes actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable, ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias, siempre que hubieren sido realizados entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023, así como las siguientes acciones ejecutadas entre estas fechas en el contexto del denominado proceso independentista catalán, aunque no se encuentren relacionadas con las referidas consultas o hayan sido realizadas con posterioridad a su respectiva celebración”.

Prosigue a continuación una larga lista de delitos amnistiados, entre los que podemos destacar los actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos, los actos de desobediencia o los actos cometidos con la intención de convocar, promover o procurar la celebración de las consultas que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017 por quien careciera de competencias para ello o cuya convocatoria o celebración haya sido declarada ilícita, así como aquellos que hubieran contribuido a su consecución.

- Artículo 2 (exclusiones): en el presente precepto se fijan una serie de conductas delictivas que quedan excluidas de la amnistía, entre los que debemos destacar los actos que por su finalidad puedan ser calificados como terrorismo a tenor de la regulación europea y los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea, además de todos aquellos actos dolosos contra las personas que hubieran producido un resultado de muerte, aborto o lesiones al feto, la pérdida o la inutilidad de un órgano o miembro, la pérdida o inutilidad de un sentido, la impotencia, la esterilidad o una grave deformidad.

- Artículo 3 (extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable): se dispone textualmente que “la amnistía declarada en virtud de la presente ley produce la extinción de la responsabilidad penal, administrativa o contable, en los términos previstos en este Título”.

Una vez llegados a este punto, hemos podido entender la regulación básica de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Compuesta por 16 artículos y 3 disposiciones finales, el resto de preceptos no mencionados están dedicados a la regulación de los efectos, competencia y procedimientos en cada uno de los ámbitos jurisdiccionales.

Tras la aprobación de la amnistía, ¿por qué Puigdemont seguía sin poder volver?

Una de las cuestiones más controvertidas para la opinión pública es la relativa a la imposibilidad de Puigdemont de volver a España aunque hubiera sido aprobada la ley de amnistía, pudiendo encontrarse la respuesta, como en la mayoría de asuntos relacionados con este tema, en el análisis jurídico de la propia legislación y en la interpretación de los tribunales.

La razón jurídica es que el magistrado instructor de la causa del procés, Pablo Llarena, dictó un auto el 1 de julio de 2024 donde argumentaba que la orden nacional de detención contra Carles Puigdemont y otros líderes independentistas seguiría vigente porque uno de los delitos por los que se les persigue es la malversación del artículo 432 del Código Penal, el cual, según aclara el Alto Tribunal, queda expresamente excluido de la ley de amnistía al considerarse en la misma, en su Título I dedicado al ámbito objetivo y exclusiones, que los delitos de malversación son amnistiados “siempre que no haya existido propósito de enriquecimiento”, consistente en un beneficio personal de carácter patrimonial.

El magistrado dejaba claro que lo anterior incluye a quien, con cargo a los caudales públicos, obtiene cualquier beneficio que hubiera sido resultado del pago de una contraprestación dineraria aunque no implique un aumento material de su nivel de riqueza. En el auto objeto de estudio se establecía que los procesados “decidieron cargar a los fondos públicos aportados por los contribuyentes el coste” del referéndum del 1 de octubre de 2017, acto que no correspondía con sus responsabilidades de gobierno y con las competencias de la Generalitat de Cataluña.

Además, el magistrado instructor también sostiene la no aplicación de la amnistía a la malversación debido a la exclusión explícita situada en el apartado e del artículo 2 de la ley, donde se establece que quedan excluidos “los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea”.

El auto objeto de estudio argumentaba que “la sola realización del referéndum que habían prohibido las instituciones españolas competentes afectaba necesaria y automáticamente a la configuración de España y a la dimensión territorial de la Unión Europea, con reflejo directo en los ingresos comprometidos por España en el presupuesto de la Unión, principalmente los vinculados a la recaudación de IVA y Renta Nacional Bruta, y consecuentemente, a los intereses financieros de la Unión”.

Por su parte, la amnistía sí fue aplicada favorablemente para Carles Puigdemont en cuanto al delito de desobediencia, por lo que, tras la eliminación del delito de sedición del Código Penal en el año 2022, solo sigue siendo perseguido por malversación.

La amnistía a examen en el Tribunal Constitucional

Como hemos podido comprobar con la no aplicación de la amnistía al delito de malversación, la aprobación de la norma en el mes de junio de 2024 no significaba el fin de los múltiples entresijos jurídicos que la rodeaban desde que empezó a ser una idea plausible tras las elecciones generales del año anterior. En total, la Ley Orgánica 1/2024 fue sujeto de hasta 16 recursos de inconstitucionalidad y hasta 6 cuestiones de inconstitucionalidad.

En el artículo 161 de la Constitución española se establece que “el Tribunal Constitucional tiene jurisdicción en todo el territorio español y es competente para conocer”, entre otros, “del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley”, y es en su artículo 162 donde se fija quién está legitimado para interponerlo, al fijar que “para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas”.

La cuestión de inconstitucionalidad, en cambio, se regula en el artículo 163 al establecer que “cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos”.

En definitiva, tanto el recurso de inconstitucionalidad como la cuestión de inconstitucionalidad son un mecanismo legal consistente en otorgar la oportunidad a determinadas instituciones, según el caso, de poner en duda y preguntarle al Tribunal Constitucional si una norma con rango de ley es o no acorde a la Constitución española, pudiendo el Alto Tribunal, si lo considera, suspender su vigencia y aplicación.

A fecha de agosto de 2026 todos los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad, planteados mayoritariamente por varias Comunidades Autónomas y determinados tribunales encabezados por el Tribunal Supremo, ya han sido desestimados por el Tribunal Constitucional. Para estudiar cuál fue el análisis jurídico que se realizó para acordar que la amnistía sí fue constitucional hay que enfocarse en la resolución de la primera de todas ellas, el recurso de inconstitucionalidad planteado por más de 50 diputados y más de 50 senadores del Grupo Parlamentario Popular en ambas cámaras.

La primera decisión del Tribunal Constitucional sobre la amnistía, que marcó la doctrina en torno al tema y sirvió de base para todas las demás, fue esgrimida en la histórica Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025. En ella, los argumentos principales para avalar la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, fueron los siguientes:

1. La Constitución española no prohíbe expresamente la amnistía: este fue el argumento principal que los magistrados del Alto Tribunal utilizaron para avalar la amnistía, aunque fue muy polémico debido a razones de peso. En el artículo 62 de la Carta Magna se establece que corresponde al Rey “ejercer el derecho de gracia con arreglo a la ley, que no podrá autorizar indultos generales”. Los recurrentes y una gran parte de juristas defienden que en el mencionado artículo existe una prohibición implícita de la amnistía derivado del principio jurídico a minore ad maius (quién no puede lo menos, no puede lo más).

En otras palabras, se defiende por parte de los sectores contrarios a la amnistía que, si en la Carta Magna se prohíben de forma explícita los indultos generales, entonces también lo estaría la amnistía de forma implícita derivado de la idiosincrasia de ambas figuras jurídicas. La principal diferencia que distingue a ambos términos es que, aunque los dos implican que el condenado no cumpla la pena que anteriormente se le había impuesto, el indulto funciona como un perdón que el sistema jurídico le otorga al reo condenado en firme, mientras que la amnistía supone el olvido de los delitos que se habían cometido como si nunca hubieran sucedido.

Para entenderlo mejor en la práctica y sus efectos, un reo que ha sido favorecido por un indulto sigue conservando los antecedentes penales y en caso de reincidencia se le aplicará la agravante correspondiente. Por su parte, la amnistía, como ya hemos aclarado, supone, además de la suspensión de todas las penas impuestas, el olvido de los delitos perpetrados como si nunca se hubieran producido.

Es por ello por lo que, en opinión de gran parte de la opinión pública y de numerosos juristas, si la Constitución española prohíbe lo menos (los indultos generales), también prohíbe lo más (la amnistía). Sin embargo, el Tribunal Constitucional rechazó dichas alegaciones basándose en que el indulto y la amnistía son instituciones cualitativamente diferentes, ya que el primero es una potestad del Poder Ejecutivo y la segunda proviene del Poder Legislativo, matizando que la prohibición del artículo 62 de la Carta Magna se dirige en específico a imposibilitar que el Gobierno conceda perdones masivos sin motivación individualizada.

En definitiva, el argumento principal del Tribunal Constitucional fue que el legislador puede regular cualquier materia que no esté expresamente prohibida en la Carta Magna.

2. La interpretación de los trabajos constituyentes: otro de los argumentos utilizados por los recurrentes, que fue rechazado por el Alto Tribunal, fue el relativo a la decisión de las Cortes Constituyentes de no incluir la amnistía en la redacción de la Carta Magna. En total, durante la tramitación de la Constitución española de 1978 fueron presentadas en torno a 4.300 enmiendas, de las cuales dos eran relacionadas con la posible inclusión de la amnistía, la número 504 y la número 744.

En la primera se pretendía añadir a lo que hoy es el artículo 66.2 CE, donde se establecen las competencias de las Cortes Generales, la potestad de aprobar amnistías, pero dicha idea fue rechazada en la ponencia. Por su parte, en la segunda se pretendía establecer que “las amnistías solo podrán ser acordadas por el Parlamento”, pero la decisión fue la misma, no constitucionalizar dicho tema.

Sin embargo, y pese a la clara voluntad de las Cortes Constituyentes de no incluir la amnistía en la Constitución española, el Tribunal Constitucional argumenta en la sentencia objeto de estudio que el silencio de la Carta Magna no implica prohibición, y que el rechazo de su inclusión no fue con un ánimo prohibitivo, sino por otras razones. En particular, la STC 137/2025 argumenta que la primera de ellas, la 504, se justificaba en razones meramente sistemáticas, “no porque se requiriera una habilitación expresa en la norma fundamental para que fuera constitucionalmente admisible”. Por su parte, la segunda, la 744, partía de la consideración de que “la amnistía cabía en la Constitución y lo que pretendía, precisamente, era limitarla, de ahí que estableciera expresamente que debía otorgarse por el Parlamento”.

3. El respeto a la separación de poderes y a la igualdad ante la ley: otro de los argumentos utilizados por los contrarios a la ley de amnistía fue su ataque al artículo 14 CE, relativo a la igualdad de todos los españoles ante la ley, y al 117.3 CE, donde se establece que “el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes”.

El Tribunal Constitucional afirmó que la amnistía no invadía la función de los jueces porque es el legislador el que establece los criterios generales de exención de responsabilidad y son los propios tribunales los que los aplican a cada caso concreto, verificando en cada caso el cumplimiento de la ley. En cuanto a un posible ataque a la igualdad ante la ley, establece el Alto Tribunal que no se incumple porque estamos ante un contexto sociopolítico específico. De hecho, sí se declaró inconstitucional la exclusión de quienes se opusieron al procés y, en el ejercicio de su trabajo o en cualquier otra circunstancia, cometieron delitos, aplicándose la ley de amnistía también a ellos tras la publicación de la sentencia. A su vez, también se declaró inconstitucional el segundo párrafo del artículo 1.3, donde se establecía que la ley de amnistía también se aplicaría a los actos delictivos futuros.

Más allá de las más de 300 páginas que tiene la Sentencia del Tribunal Constitucional 137/2025, estas fueron las principales bases que sostuvo el Alto Tribunal para avalar la constitucionalidad de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña.

La ley de amnistía llega a la Unión Europea

El siguiente paso a analizar sobre la convulsa vida de la ley de amnistía es el relativo a las cuestiones prejudiciales ante los tribunales de la Unión Europea. En el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se regulan las cuestiones prejudiciales, estableciendo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación de los Tratados y sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.

En su desarrollo, se dicta en la legislación europea que “cuando se plantee una cuestión de esta naturaleza ante un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros, dicho órgano podrá pedir al Tribunal que se pronuncie sobre la misma, si estima necesaria una decisión al respecto para poder emitir su fallo”.

En otras palabras, la cuestión prejudicial es una figura jurídica que permite preguntar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre la manera correcta de interpretar sus tratados constitutivos (o demás regulación de Derecho derivado, en su caso) y así poder saber el tribunal nacional la manera correcta de aplicar dicha ley interna para conseguir no vulnerar el Derecho de la UE. Es decir, la cuestión prejudicial no sirve para que el TJUE anule o declare contraria al ordenamiento jurídico de la UE una ley nacional (para eso existe el recurso de incumplimiento), sino que su función esinterpretarlo y así poder el órgano judicial nacional emitir su decisión con toda claridad.

Volviendo al tema central de este artículo, la ley de amnistía ha sido objeto de hasta cuatro cuestiones prejudiciales hasta la fecha, de las cuales dos de ellas fueron resueltas en sendas históricas sentencias el pasado 16 de julio de 2026, provocando un gran eco en la opinión pública y en los medios de comunicación. Las dos cuestiones prejudiciales resueltas son las siguientes:

- Sentencia TJUE en el Asunto C-666/2024, sobre la cuestión prejudicial planteada por la Audiencia Nacional: aunque el procedimiento judicial más sonado e importante del procés fue juzgado en el Tribunal Supremo, la Audiencia Nacional tiene la competencia de enjuiciar los delitos de terrorismo, y esa es la razón por la que dicho órgano es el encargado de tramitar la famosa causa contra los miembros de los Comités de Defensa de la República (CDR), investigados por delitos como pertenencia a organización terrorista, fabricación y tenencia de explosivos y tentativa de estragos, entre otros.

En dicho procedimiento judicial la Audiencia Nacional planteó una cuestión prejudicial ante el TJUE a tenor del apartado c del artículo 2 de la ley de amnistía, donde se fijan los delitos excluidos de la misma, y donde se establece que uno de dichos supuestos son “los actos que por su finalidad puedan ser calificados como terrorismo, según la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y, a su vez, hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos”.

Entre otras, la pregunta principal que la Audiencia Nacional elevó al TJUE fue si debe interpretarse la Directiva 2017/541 en el sentido de entender que se opone a una ley nacional (como la ley de amnistía) que impide enjuiciar, y en su caso sancionar penalmente, a quienes participen activamente en las actividades de un grupo terrorista, extinguiendo su responsabilidad penal. Además, cuestiona también si acotar la amnistía a un contexto político y temporal específico podría suponer una discriminación injustificada respecto a otros ciudadanos que cometieran delitos análogos fuera del mencionado marco.

La resolución del TJUE fue publicada en la sentencia de fecha 16 de julio de 2026, relativa al asunto C-666/24, y resolvió en términos generales que el Derecho de la Unión no era contrario a la ley de amnistía debido a diferentes razones jurídicas. Los jueces argumentan que “la aprobación de una ley de amnistía se incluye en principio en la prerrogativa de que dispone cada Estado miembro, en especial en aras de un objetivo de reconciliación nacional o en la búsqueda de un compromiso político, de no enjuiciar ciertos hechos determinados, incluso constitutivos de delitos graves, pudiendo concebirse la amnistía concedida de esta manera como un instrumento adecuado para apaciguar un conflicto político o social mayor”.

A su vez, la sentencia también considera que el efecto útil de la Directiva 2017/541, relativa a la lucha contra el terrorismo, no se ve comprometida por la ley de amnistía porque precisamente en el artículo segundo de la misma se excluyen los actos de terrorismo que “hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos”, siendo los tribunales nacionales los competentes para identificar si se dan esas circunstancias.

Por último, el TJUE niega el ataque a la igualdad de trato al argumentar que “en el marco de una ley de amnistía (…) que tiene como finalidad expresa favorecer la reconciliación política en el exclusivo contexto de un movimiento político particular, no puede considerarse que los delitos cometidos en este contexto y los delitos cometidos en otros contextos se correspondan con situaciones comparables”.

- Sentencia del TJUE en el Asunto C-523/24, sobre la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Cuentas: teniendo en cuenta que otra de las exclusiones de aplicación fijadas por la ley de amnistía, en su artículo segundo, es la relativa a “los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea”, el Tribunal de Cuentas planteó una cuestión prejudicial ante el TJUE en un procedimiento de reintegro por alcance frente a 35 antiguos cargos de la Generalitat de Catalunya, debido al supuesto manejo de fondos públicos en el periodo comprendido entre 2011 y 2017 en favor del movimiento independentista catalán.

Principalmente, la cuestión prejudicial versaba sobre si deben interpretarse el Reglamento 2988/95 y el artículo 325 del TFUE, relativo al principio de la lucha eficaz y disuasoria contra el fraude y toda actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión Europea, así como el artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea (TUE), relativo al principio de cooperación leal, en el sentido de que no son compatibles con la extinción de responsabilidad contable establecida en la ley de amnistía.

En su escrito, el Tribunal de Cuentas argumenta que “las presuntas responsabilidades contables reclamadas en el presente procedimiento de reintegro por alcance (…) implican una afectación a los intereses financieros de la UE” tanto en el caso de realizarse una interpretación restrictiva del concepto de protección de intereses financieros de la UE como amplia, al haber sido utilizados fondos públicos procedentes de la Unión o, en su defecto, de un Estado Miembro, provocando un perjuicio actual o potencial en el presupuesto europeo. Además, también defendía que amnistiar actos consistentes en utilizar fondos públicos nacionales para lograr la independencia de Cataluña podría afectar a la UE, ya que la consecución de dicho objetivo reduciría la Renta Nacional Bruta de España y, por tanto, también su contribución al presupuesto comunitario.

Sin embargo, el TJUE resolvió que el Derecho de la Unión “debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que amnistía los actos determinantes de responsabilidad contable, ejecutados en el contexto de actividades políticas dirigidas a conseguir la independencia de una parte del territorio nacional de un Estado miembro y referentes a fondos que no provienen del presupuesto de la Unión ni están destinados a este, por el motivo de que esa independencia habría podido ocasionar una reducción de los recursos propios de la Unión integrados por la contribución de ese Estado miembro basada en la RNB”.

Por tanto, interpreta el TJUE que dichos actos sí serán contrarios al Derecho de la Unión Europea si la procedencia del dinero investigado por el Tribunal de Cuentasprocede de los fondos europeos, circunstancia que, como veremos a continuación, se dirimirá en el futuro.

Los últimos flecos judiciales de la ley de amnistía en cada causa

El último paso que debemos dar para terminar el análisis jurídico de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, es estudiar cual es la situación actual de su aplicación tras las históricas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y por ello debemos enfocarnos en los procedimientos judiciales relativos al procés que están o han estado vigentes en nuestro país:

- La Causa Especial 20907/2017 ante el Tribunal Supremo: como ya hemos explicado durante este artículo, el Alto Tribunal no aplica la amnistía al delito de malversación por entender que es una de las exclusiones establecidas en la propia ley. Por ello, Carles Puigdemont y otros líderes independentistas huidos que nunca se enfrentaron a la justicia española siguen teniendo en su contra una orden nacional de detención.

- El Sumario 2/2021 ante la Audiencia Nacional: tras la histórica sentencia del TJUE en el Asunto C-666/24, la Audiencia Nacional aún no se ha pronunciado y se espera que lo haga en el mes de septiembre, al ser agosto inhábil judicialmente. Las defensas de los doce miembros de los CDR acusados de terrorismo han pedido la inmediata aplicación de la ley de amnistía, que sucederá casi con total certeza en el próximo mes.

- El Procedimiento de Reintegro por Alcance B-180/2021 ante el Tribunal de Cuentas:tras la publicación de la sentencia del TJUE en el Asunto C-523/24, el Tribunal de Cuentas otorgó a las partes un plazo de diez días para que “formulen las alegaciones que estimen oportunas y aporten la documentación que consideren pertinente en relación con el origen de los fondos utilizados para realizar los gastos objeto del procedimiento”.

Como hemos mencionado anteriormente, tanto la sentencia del TJUE como el propio Tribunal de Cuentas sostienen que, a tenor de lo dispuesto en la regulación europea y en la propia ley de amnistía, no podrá eximirse de responsabilidad contable la utilización de fondos europeos para financiar el procés, y será en el próximo mes de septiembre cuando se estudiarán las alegaciones y el tribunal llegue a una conclusión. No sería sorprendente que el Tribunal de Cuentas, por lo expuesto, siga sin aplicar la ley de amnistía en cuanto a la responsabilidad contable que juzga en el caso de constatar que los fondos utilizados fueron europeos.

El Tribunal Constitucional al rescate: el previsible final de la ley de amnistía

Para finalizar con la historia de la ley de amnistía es importante enfocarnos en lo que previsiblemente será el momento en que Carles Puigdemont y otros líderes independentistas podrán volver finalmente a España, y no es otra circunstancia que la resolución por parte del Tribunal Constitucional de los recursos de amparo planteados por todos ellos a tenor del artículo 53.2 de la Constitución española, cuando dice que “cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional”.

En efecto, varios de los líderes secesionistas que aún no han vuelto a territorio nacional porque el Tribunal Supremo, como hemos estudiado, entiende que la malversación es una de sus excepciones estipuladas, han planteado un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional para que examine y decida si se ha vulnerado el derecho fundamental de la tutela judicial efectiva en sus casos particulares. Entre otros, políticos catalanes como Carles Puigdemont, Jordi Turull o Toni Comín entienden que la decisión del Tribunal Supremo de no aplicarles la amnistía va en contra del artículo 24.1 de la Carta Magna, donde se estipula que “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.

Aunque solo el tiempo dirá qué sucede finalmente con la situación jurídica de la ley de amnistía, es previsible que el Tribunal Constitucional dictamine en contra de la opinión del Tribunal Supremo y también pueda finalmente aplicar la extinción de la responsabilidad criminal a los líderes independentistas, teniendo en cuenta sus sentencias sobre los múltiples recursos de inconstitucionalidad estudiados en este artículo y la existencia de una mayoría progresista en el pleno del Alto Tribunal. Así finaliza el exhaustivo estudio de una de las leyes más famosas y polémicas de la historia reciente de nuestro país, la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña.